Trong 6 tháng qua, tôi đã nghiên cứu và viết một báo cáo cho Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNDP) về cái gọi là “xã hội hóa” tại Việt Nam. Toàn báo cáo (dài 120 trang) chưa được dịch sang tiếng Việt và tôi phải nhấn mạnh phân tích này phản ánh quan điểm của riêng tôi chứ không phải là quan điểm của UNDP.

Về những kết quả và lý luận của nghiên cứu tôi sẽ bổ sung sau. Trong bài blog này tôi chỉ xin cung cấp thông tin chung về báo cáo, mang tên “Những Đóng góp và Hạn chế của ‘Xã hội hóa’: Khía cạnh Kinh tế Chính trị về các Dịch vụ Thiết yếu ở Việt Nam”.

Xin nhắc lại: Các ý kiến, phân tích và kiến nghị chính sách của báo cáo này không nhất thiết phản ánh các quan điểm của Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNDP). Báo cáo này là một ấn phẩm độc lập theo yêu cầu của UNDP. Xin gửi bình luận hoặc đề xuất đến: jlondontraloi@gmail.com hoặc chức năng bình luận trên trang blog này.

Những Đóng góp và Hạn chế của ‘Xã hội hóa’: Khía cạnh Kinh tế Chính trị về các Dịch vụ Thiết yếu ở Việt Nam

Việt Nam ở Thời Điểm Phải Chọn Lưa

Trong hai thập niên, việc phát triển các dịch vụ thiết yếu ở Việt Nam đã góp phần quan trọng cải thiện mức sống. Người dân Việt Nam hiện nay giàu có hơn, khỏe mạnh hơn, và có trình độ học vấn cao hơn từ trước đến nay. Vì những lý do này và nhiều lý do khác, có nhiều lạc quan về các triển vọng phát triển của Việt Nam. Có nhiều ý kiến cho rằng Việt Nam có thể lặp lại thành tựu của những nền kinh tế đạt kết quả cao ở Châu Á như Hàn Quốc và Đài Loan; ở các nền kinh tế đó, công cuộc phát triển đã kết hợp tăng trưởng kinh tế định hướng xuất khẩu, phân bố thu nhập và tài sản một cách tương đối bình đẳng, và tạo điều kiện cho nhiều tầng lớp được tiếp cận [sử dụng] các dịch vụ có chất lượng.

Tuy nhiên, có nhiều lý do lo ngại về quỹ đạo tăng trưởng của Việt Nam. Kể từ năm 2008, tăng trưởng kinh tế đã giảm sút, và những bước tiến về phát triển con người đã chậm lại. Những tình trạng bất bình đẳng xã hội, bao gồm nhưng không chỉ giới hạn ở các tình trạng bất bình đẳng dựa trên thu nhập, cũng như các cảm nhận về bất bình đẳng đang tăng lên. Những xu hướng gần đây này là triệu chứng của một số nhược điểm thể chế sâu xa hơn trong nền kinh tế chính trị của Việt Nam; những nhược điểm này có nguy cơ gây phương hại đến tăng trưởng kinh tế của đất nước. Những cách tổ chức sắp xếp thể chế chi phối việc cung cấp và chi trả cho các dịch vụ giáo dục và y tế ở Việt Nam có ý nghĩa đặc biệt quan trọng về khía cạnh này.

Việt Nam đã đạt được những bước phát triển rất ấn tượng về mức độ cung cấp tuyệt đối các dịch vụ giáo dục và y tế. Nhiều thành quả trong số này được tạo điều kiện thuận lợi bằng các chính sách và cách thực hiện huy động các nguồn lực thông qua những phương tiện ngoài ngân sách [nhà nước]. Tuy nhiên, ngày càng có nhiều phân tích nhận định rằng để Việt Nam có thể duy trì tăng trưởng kinh tế và đẩy mạnh công tác xóa đói giảm nghèo hơn nữa thì sẽ đòi hỏi phải cải thiện khả năng tiếp cận và chất lượng của các dịch vụ giáo dục và y tế.

Việt Nam chi tiêu gần 17 phần trăm GDP cho các dịch vụ giáo dục và y tế, một con số rất cao xét theo tiêu chuẩn quốc tế và khu vực.[1] Một thông điệp trọng tâm của bài nghiên cứu này là những thách thức mà Việt Nam đương đầu về giáo dục và y tế không còn chủ yếu là về số lượng các nguồn lực. Quan điểm trọng tâm của bài nghiên cứu này là việc kết hợp cụ thể các chính sách và những cách thực hiện không chính thức đã tiến triển xung quanh việc cung cấp và chi trả cho các dịch vụ trong hai thập niên vừa qua trong một hệ thống hỗn loạn và kém hiệu quả khiến cho các tình trạng bất bình đẳng trở nên trầm trọng hơn, giảm tốc độ xóa đói giảm nghèo và có nguy cơ làm chậm lại tốc độ tăng trưởng kinh tế trong tương lai của đất nước này. Để bảo đảm một tương lai thịnh vượng, chính phủ Việt Nam phải khuyến khích chuyển từ những cách tổ chức sắp xếp hiện tại sang những cách tổ chức sắp xếp chặt chẽ hơn, hiệu quả hơn, và có trách nhiệm giải trình hơn, phù hợp với mọi tầng lớp dân chúng và một nền kinh tế có khả năng cạnh tranh quốc tế.

Để bàn luận những vấn đề này và đề xuất những con đường đi tới, bài nghiên cứu này đưa ra một phân tích kinh tế chính trị về việc cung cấp và chi trả cho các dịch vụ trong ngành giáo dục và ngành y tế của Việt Nam. Bài nghiên cứu này tập trung nghiên cứu về các nguồn gốc, động lực, và những ảnh hưởng của một tập hợp phức tạp các hiện tượng liên quan đến thuật ngữ tiếng Việt xã hội hóa. Khi đặt trọng tâm như vậy, chúng tôi không giả định rằng ‘xã hội hóa’ bao hàm tất cả các vấn đề có liên quan. Thay vì thế, chúng tôi có giả định hạn hẹp hơn, cho rằng ‘xã hội hóa’ đại điện cho một số vấn đề rất hệ trọng cần được bàn luận thẳng thắn, công khai hơn trong quá khứ.

 ‘Xã hội hóa’

Tính đến cuối thập niên 1980, các dịch vụ thiết yếu ở Việt Nam được cấp kinh phí gần như toàn bộ bằng ngân sách nhà nước và các nguồn lực huy động qua các công ty quốc doanh và hợp tác xã. Nhưng tình trạng đói nghèo trầm trọng của Việt Nam đã hạn chế đáng kể số lượng tuyệt đối của các nguồn lực sẵn có cho các dịch vụ. Việc cung cấp dịch vụ vẫn ở trong tình trạng thiếu thốn cùng cực và việc nhanh chóng bãi bỏ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung đã khiến các chính sách xã hội mang tính chất xã hội chủ nghĩa do nhà nước chủ đạo trở nên không bền vững. Vào cuối thập niên 1980 và đầu thập niên 1990, các dịch vụ được cung cấp bằng những biện pháp chắp vá, tạm bợ. Sau đó, và nhằm tạo nền tảng tài chính vững vàng hơn cho các dịch vụ, nhà nước Việt Nam bắt đầu thúc đẩy nhiều loại chính sách dưới ngọn cờ ‘xã hội hóa’.

‘Xã hội hóa’ ở Việt Nam là một thuật ngữ chuyên môn phổ biến, và cách dùng cùng với các nghĩa đa dạng và thậm chí mâu thuẫn gây hiểu lầm. Về mặt chính thức, ‘xã hội hóa’ thường được dùng để chỉ một tập hợp cụ thể các chính sách chính thức. Một định nghĩa như vậy có nhiều chỗ không ổn. Thứ nhất, người ta có thể không hiểu được ý nghĩa của các chính sách ‘xã hội hóa’ nếu không nhắc đến bối cảnh chính trị và kinh tế đặc thù của chúng. Cần phải đặc biệt chú ý đến tài chính công vì động lực cho các chính sách ‘xã hội hóa’ ban đầu xuất phát từ những hạn chế về nguồn lực công trong bối cảnh của quá trình chuyển sang cơ chế thị trường của Việt Nam. Hơn nữa, việc thực hiện các chính sách ‘xã hội hóa’ đồng hành với nhiều cách thực hiện không chính thức mà nhìn chung không có trong các chính sách chính thức. Vì lý do này, từ ‘xã hội hóa’ trong bài nghiên cứu này được hiểu về mặt thực nghiệm là một tập hợp phức tạp của những ý tưởng, thể chế và cách thực hiện đã phát triển song hành với những nỗ lực cải cách việc cung cấp và chi trả cho các dịch vụ ở Việt Nam kể từ cuối thập niên 1980 và đầu thập niên 1990.

Về cốt lõi, các chính sách ‘xã hội hóa’ ở Việt Nam tìm cách giải quyết một vấn đề quen thuộc với tất cả mọi quốc gia và đặc biệt quen thuộc với các quốc gia nghèo và đang phát triển: làm thế nào để đạt được những cách tổ chức sắp xếp có thể cung cấp và chi trả một cách hiệu quả cho những dịch vụ có chất lượng trong bối cảnh khó khăn kinh tế. Ở Đông Á và trên thế giới, các chính phủ đã áp dụng nhiều cách xử lý vấn đề này với nhiều mức độ thành công khác nhau. Còn Việt Nam thì sao? Những mục tiêu được công bố của các chính sách ‘xã hội hóa’ là đáng ca ngợi. Trong bối cảnh các nguồn lực ngân sách bị hạn chế, các chính sách ‘xã hội hóa’ nhằm mục đích ‘huy động các nguồn lực và tài năng từ xã hội’ và kết hợp các hình thức chi trả của nhà nước, hộ gia đình và các loại hình chi trả khác sao cho bảo đảm tất cả mọi người dân Việt Nam có thể tiếp cận sử dụng một mức tối thiểu cơ bản của các dịch vụ thiết yếu.

Bài nghiên cứu này nhận định rằng nhiều thách thức trong những thách thức thực tiễn mà Việt Nam đương đầu hiện nay về việc cung cấp và chi trả cho các dịch vụ xuất phát từ phương cách cụ thể và phụ thuộc vào con đường đã chọn mà qua đó những ý tưởng, thể chế, và cách thực hiện ‘xã hội hóa’ đã tiến triển. Điều hết sức quan trọng là chính cuộc khủng hoảng tài khóa và hoàn cảnh khó khăn kinh tế trầm trọng mà Việt Nam gặp phải vào cuối thập niên 1980 và đầu thập niên 1990 đã khiến việc cung cấp các dịch vụ do nhà nước trợ cấp toàn bộ trở nên không bền vững và đòi hỏi Việt Nam phải chuyển sang những cách tổ chức sắp xếp mới.

Sự tiến triển của những cách tổ chức sắp xếp mới sẽ diễn ra thông qua một quá trình thử nghiệm nhìn chung đặc thù, kết hợp ‘các chiến lược sinh tồn’ tùy cơ ứng biến xuất phát từ bên trong các đơn vị cung cấp dịch vụ và các chính sách từ trên xuống nhằm tạo ra nền tảng tài chính vững vàng hơn cho các đơn vị cung cấp dịch vụ. Các chiến lược sinh tồn gồm một hỗn hợp các cách tạo ra thu nhập không chính thức mà nhân viên phục vụ thực hiện để duy trì việc cung cấp dịch vụ và hỗ trợ kế sinh nhai. Các chính sách từ trên xuống gồm các chính sách ‘xã hội hóa’ với mục đích (1) tạo điều kiện thuận lợi để hướng các nguồn lực đến các dịch vụ, chủ yếu bằng cách cho phép các chương trình cùng chi trả mà qua đó các đơn vị cung cấp dịch vụ có thể tận dụng những mức thu nhập hộ gia đình cao hơn và (2) mở rộng các hình thức cung cấp dịch vụ ngoài nhà nước (trong đó có tư nhân) để giảm bớt sức ép đối với ngân sách và tăng nguồn cung và phạm vi cung cấp dịch vụ nói chung. Trên thực tế, cả hai mục đích trên đã được theo đuổi một cách hỗn loạn và không có trách nhiệm giải trình với đặc trưng là pha trộn các luật lệ chính thức và không chính thức, và quyền sở hữu tài sản không được định nghĩa rõ ràng.

Ngoài ra có nhiều câu hỏi cần đặt ra về xã hội hóa; tuy từng được nêu ra trong quá khứ, những câu hỏi này chưa được bàn luận một cách có hệ thống. Một câu hỏi như vậy là liệu ‘xã hội hóa’ có liên quan hay tạo ra các kết quả có liên quan đến việc tư hữu hóa các dịch vụ hay không, và nếu có thì tới mức độ nào. Một câu hỏi khác là liệu các chính sách ‘xã hội hóa’ có thực sự tạo ra những kết quả như dự định, và nếu có thì tới mức độ nào. Câu hỏi thứ ba là về tương lai của các chính sách ‘xã hội hóa’ và các phương án thay thế khả dĩ.

‘Bức tranh tổng thể’

Trọng tâm của bài nghiên cứu này là khía cạnh kinh tế chính trị của các dịch vụ. Nhưng ta có thể không hiểu khía cạnh kinh tế chính trị của các dịch vụ nếu không nhắc tới bối cảnh tổng quát của nền kinh tế chính trị Việt Nam. Trong mối liên hệ này, có ba điểm cần được nhấn mạnh đặc biệt. Thứ nhất là những điều kiện hạn chế mà qua đó các dịch vụ ở Việt Nam phát triển, cả về nguồn lực lẫn các năng lực nhà nước. Những điều kiện hạn chế này, vốn đã rất trầm trọng vào cuối thập niên 1980 và trong phần lớn thập niên 1990 và dần dần giảm bớt trong bối cảnh tăng trưởng kinh tế nhanh và khá thất thường và quá trình liên tục cải cách thể chế, tuy nhiên hiện vẫn còn quan trọng. Điểm thứ hai liên quan đến mối quan hệ giữa những thách thức mà Việt Nam đương đầu về sự điều tiết (governance) của những dịch vụ thiết yếu và các nhược điểm thể chế vốn là đặc trưng của nền kinh tế chính trị tổng quát. Điểm thứ ba liên quan đến những thách thức của việc thực hiện và đạt được những cải cách thể chế có ý nghĩa.

Thứ nhất, trong bối cảnh những khó khăn trầm trọng, một hình thức huy động nguồn khác thường nào đó là điều cần thiết và quả thực là không thể tránh khỏi nếu muốn duy trì hoạt động của các dịch vụ thiết yếu. Sự tiến triển của ‘xã hội hóa’ có liên hệ chặt chẽ với những mẫu hình chi tiêu công cộng và các thế mạnh và mặt hạn chế về các thể chế điều tiết và quản trị (tức là governance theo định nghĩa khác quan khoa học xã hội).

Vì thế, phương hướng nghiên cứu thích hợp không phải là đặt câu hỏi liệu Việt Nam có lợi hay bị thiệt nếu có hay không có ‘xã hội hóa’, mà thay vì thế nên đặt câu hỏi Việt Nam lẽ ra đã có thể hoặc có thể đạt kết quả như thế nào trong tương lai trong bối cảnh cụ thể của những phương tiện để huy động và phân bổ nguồn lực, các mẫu hình chi tiêu công cộng, và cải cách thể chế.

Điều này dẫn chúng ta đến điểm thứ hai, về các thể chế và vấn đề “sự điều tiết và quản trị” (governance) trong nền kinh tế chính trị tổng quát của Việt Nam. Quả thực có thể thấy nhiều điểm giống nhau đáng kể giữa điều đang diễn ra trong các dịch vụ và trong nền kinh tế nói chung. Trong hai thập niên, những dòng nguồn lực lớn được đưa vào các ngành sản xuất của nền kinh tế Việt Nam. Các tỉ lệ đầu tư ở mức trên 40 phần trăm GDP kể từ năm 2005 thuộc hàng cao nhất thế giới. Tuy nhiên, hiệu quả của hoạt động đầu tư này đang giảm nếu xét theo những số đo như Tỉ số vốn trên sản lượng tăng thêm (Incremental Capital Output Ratio – ICOR, còn gọi là Hệ số sử dụng vốn) và Năng suất các yếu tố tổng hợp (Total Factor Productivity – TFP). Việc đặt các ngành sản xuất và ngành xã hội của Việt Nam cạnh nhau có một hàm ý hiển nhiên: Việc phân tích những vấn đề chỉ liên hệ với ‘xã hội hóa – chẳng hạn các mức lệ phí chính thức và không chính thức và việc cung cấp dịch vụ do các thành phần ngoài nhà nước thực hiện – không thể đưa ra những câu trả lời hoàn toàn thỏa đáng về khía cạnh kinh tế chính trị của các dịch vụ ở Việt Nam; những vấn nạn nền tảng, chẳng hạn như các hạn chế về nguồn lực và các nhược điểm thể chế, cũng cần được xem xét.

Cũng như trong nhiều lĩnh vực chính sách công ở Việt Nam, các chính sách ‘xã hội hóa’ thường là dưới dạng những phản ứng sau-khi-sự-việc-xảy-ra (ex-post) đối với các cách thực hiện hiện đã có, phản ánh cách tiếp cận “thử và sai” phổ biến ở Việt Nam ở những giai đoạn đầu của Đổi Mới. Điều chưa được nhấn mạnh đầy đủ là cách thức mà những biện pháp đặc thù và các chính sách chính thức đã định hình và củng cố các lợi ích và động cơ trong việc cung cấp và chi trả cho các dịch vụ thiết yếu. Khi thực hiện các nỗ lực nhằm nâng cao hay đi xa hơn ‘xã hội hóa’, Việt Nam sẽ cần giải quyết các nhu cầu của những người làm việc trong ngành cung cấp dịch vụ và khắc phục những lực cản quyết liệt kháng cự cải cách thể chế bằng những quy định quản lý nhà nước phù hợp và sử dụng các động cơ có chọn lọc. Điều này lại đòi hỏi phải có hiểu biết tinh tế hơn về những thách thức xung quanh việc cung cấp và chi trả cho các dịch vụ ở Việt Nam trong nhiều bối cảnh địa lý, kinh tế xã hội và cơ cấu tổ chức khác nhau, cũng như những kinh nghiệm liên quan của các nước khác.

Cách bố trí của bài nghiên cứu và nhắc lại các mục đích

Phần còn lại của bài nghiên cứu được sắp xếp như sau. Phần thứ hai xem xét sự tiến triển của các ý tưởng, chính sách, và cách thực hiện ‘xã hội hóa’. Phần thứ ba làm sáng tỏ ảnh hưởng của ‘xã hội hóa’ đến bức tranh phúc lợi của Việt Nam và phân biệt các phương thức chính của ‘xã hội hóa’. Phần thứ tư đánh giá hiệu lực và hiệu quả của các chính sách ‘xã hội hóa’ xét theo các mục tiêu được công bố. Phần thứ năm và phần thứ sáu xem xét các cơ chế tạo ra các ảnh hưởng của các chính sách ‘xã hội hóa’ lần lượt trong các ngành giáo dục và y tế. Nhiều hạn chế trong các hạn chế của các chính sách ‘xã hội hóa’ xuất phát từ mức độ trách nhiệm giải trình thấp. Phần thứ sáu bàn đến các nhược điểm này. Phần kết luận tóm tắt những kết quả khám phá chủ chốt, và đề xuất nghị trình nghiên cứu, tư vấn, và cải cách.

Bài nghiên cứu này không thể khẳng định là toàn diện về phạm vi nghiên cứu hay thấu đáo về độ sâu. Bài nghiên cứu này nhằm mục đích tạo ra cơ sở đầy đủ cho cuộc thảo luận có căn cứ về những vấn đề tuy từ lâu đã được công nhận là quan trọng nhưng hiếm khi là chủ đề của một phân tích xuyên suốt và hướng về tương lai. Vào lúc mà người Việt Nam đang tích cực cân nhắc những cải cách hiến pháp, một phân tích như vậy có thể có những đóng góp mang tính xây dựng cho các cuộc tranh luận chuẩn tắc đang diễn ra và các lựa chọn chính sách liên quan tới quyền công dân, các dịch vụ, và khế ước xã hội trong nền kinh tế thị trường ‘định hướng xã hội chủ nghĩa’ của Việt Nam.

[1] Dựa trên các tính toán của Vũ Quang Việt, tham khảo với tác giả. (Estimate is of total expenditure including public and non-public spending.)